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Come funziona il semestre europeo – parla Casalino

Questa breve analisi di ciò che è il semestre europeo, introduce una serie di articoli con lo scopo di creare una linea di continuità che vi accompagnerà, nel seguire, l’intero corso della legge di bilancio. 

Il semestre europeo è uno dei punti cardine della governance economica della comunità poiché è il ciclo di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio nell’ambito dell’UE. Nei primi sei mesi dell’anno gli stati membri allineano le rispettive politiche economiche e di bilancio agli obiettivi e alle norme definite dalla comunità europea. Questo ciclo di coordinamento europeo si articola intorno a tre nuclei principali: le riforme strutturali, le politiche di bilancio con le quali si garantisce sostenibilità delle finanze in linea con il patto di stabilità e la prevenzione degli squilibri macroeconomici.

Ogni anno la Commissione europea effettua un’analisi dettagliata dei piani di ciascun paese per quanto riguarda le riforme di bilancio, macroeconomiche e strutturali, successivamente rivolge ai governi raccomandazioni specifiche per i successivi 12-18 mesi.

Il ciclo di coordinamento inizia in novembre, quando la Commissione stabilisce le priorità per l’anno seguente, per concludersi a ottobre dell’anno successivo quando i governi presentano i documenti programmatici e di bilancio tenendo conto delle raccomandazioni adottate dal Consiglio su proposta della Commissione europea. All’interno di questo periodo vi sono altre tappe di rilievo: in marzo l’elaborazione del Rapporto paese, in primavera, nello specifico entro il 15 aprile, l’invio a Bruxelles da parte degli stati membri dei Piani nazionali di riforma tramite il DEF e, in estate, l’adozione delle raccomandazioni specifiche per paese da parte del Consiglio che gli stati membri sono invitati ad attuare.

Tutto il semestre vede le istituzioni europee rapportarsi ai singoli stati tramite inviti e  raccomandazioni, ma non bisogna ritenere che le istituzioni europee siano poco rigorose nei confronti dei singoli paesi nel coordinare le politiche economiche. Il ciclo precedentemente descritto infatti risulta denso e ben strutturato. 

Abbiamo chiesto a Paolo Casalino, esperto in politiche europee e internazionali, con una lunga esperienza dirigenziale nella pubblica amministrazione tra Bruxelles (dal 2009 a pochi mesi fa) e Roma, attualmente Dirigente della Divisione V – Rapporti con l’Unione Europea e affari internazionali – Segretariato generale del MISE, di aiutarci a spiegare meglio quali siano i rapporti tra le istituzioni europee e gli stati membri nel corso delle diverse fasi del ciclo. Casalino sottolinea come le istituzioni europee siano già sufficientemente inflessibili nei confronti degli stati membri nel corso delle diverse fasi del ciclo e pertanto non occorre che esse siano più rigide in tal senso. Inoltre, è bene evidenziare come sia importante che il processo di analisi delle politiche economiche nazionali non si esaurisca in un esercizio tra stati membri e istituzioni europee, limitato solo all’ambito finanziario e di bilancio, ma si configuri come un meccanismo utile, da un lato, a collocare le diverse politiche dell’UE e dei suoi stati membri nel quadro dell’agenda internazionale (come l’Agenda 2030 dell’ONU) e, dall’altro, a integrare le diverse dimensioni che sono strategiche nell’azione dell’Unione europea, come la dimensione sociale e quella ambientale.

Aggettivi come limitato e statico non devono essere attribuiti al semestre europeo, infatti quando questo processo diviene solo mera applicazione di principi scolpiti nella norma che non tengono conto delle esigenze che si manifestano quotidianamente nell’agire degli stati membri e delle istituzioni europee, allora può addirittura divenire controproducente. Si pensi ad esempio alla cosiddetta “condizionalità macroeconomica” che è ancora oggetto di negoziato a Bruxelles, per cui al mancato rispetto degli obiettivi indicati ad uno stato membro nell’ambito del ciclo del semestre europeo può conseguire la sospensione dell’erogazione dei fondi strutturali. Una tale previsione, afferma Casalino, ove applicata porterebbe ad ottenere un effetto contrario a quello voluto, poiché l’erogazione e l’efficace spesa delle risorse da fondi strutturali (e non la loro sospensione) è strumento cruciale per sostenere la realizzazione delle riforme programmate nell’ambito del semestre europeo.

Come già citato è interessante evidenziare come il meccanismo del semestre non sia statico nel tempo e che si sia evoluto nel corso degli anni, richiedendo agli stati membri di adattarsi a tali cambiamenti, essenzialmente finalizzati a garantire una maggiore integrazione e coordinamento non solo delle politiche economiche e di bilancio nazionali ma anche delle politiche di gestione dei fondi europei allocati agli stati. Questo legame tra semestre europeo e politica di coesione lo si osserva e ne da conferma l’intitolazione del mandato assegnato alla nuova commissaria europea per le politiche di coesione, la portoghese Ferreira, che è incaricata del portafoglio “cohesion and reforms”.

A tal proposito, un esempio riportatoci da Casalino riguarda la programmazione 2021-2027 nella quale sarà rafforzato il legame tra Semestre europeo e fondi strutturali. Nel programmare l’utilizzo di questi ultimi, infatti, gli stati dovranno tenere conto di quanto emerge nell’ambito del ciclo del Semestre europeo 2019 e in particolare delle priorità per gli investimenti. Non meno rilevante è poi la previsione, contenuta nella proposta di regolamento comune sui fondi strutturali, ora in discussione presso le istituzioni europee, che prevede un obbligo di revisione dei programmi operativi dei fondi strutturali 2021-2027 nell’anno 2025, sulla base delle raccomandazioni specifiche per paese elaborate nel 2024.

Alla luce di quanto emerso il semestre europeo è, ad oggi, una delle principali forme di integrazione economica europea Il MISE, per esempio, partecipa al ciclo del semestre europeo in diverse forme: da un lato, fornisce i propri contributi al Dipartimento per le politiche europee per l’elaborazione del Programma nazionale di riforma; dall’altro, prende parte alle riunioni:con periodicità variabile la Commissione europea organizza queste riunioni per verificare lo stato di attuazione delle riforme strutturali oggetto di raccomandazione specifica, in un esercizio di regola coordinato dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Nell’assistere all’attuale fase di rinnovo delle istituzioni europee che sta per concludersi, si prospettano alcune novità per il meccanismo del semestre europeo, capaci di renderlo ancora più efficace nel rispondere alle sfide che l’UE e gli stati devono affrontare. Nuovi processi sottolineano come il semestre europeo non sia legato solo a politiche di bilancio, ponendo quest’ultimo all’interno di un quadro coerente tra tutte le politiche europee. A tal proposito Casalino evidenzia come dal parlamento europeo, si leva pressante una richiesta finalizzata a integrare nel semestre europeo gli obiettivi climatici ed energetici o, potremmo dire anche in maniera più ampia, gli obiettivi legati alla transizione dell’economia verso la neutralità climatica (iniziativa “Greening the EU semester”).

Inoltre nell’esprimere al meglio che il semestre europeo non si limita al mero coordinamento delle politiche di bilancio, preme ricordare che la Presidente della nuova Commissione europea, Ursula Von der Leyen, ha annunciato negli Orientamenti politici di mandato presentati in luglio scorso, la volontà di creare un collegamento tra il meccanismo del Semestre europeo e l’Agenda 2030 che è articolata in obiettivi di sviluppo sostenibile definiti in sede ONU. Il Commissario incaricato di portare a termine questa riforma è l’italiano Paolo Gentiloni e, infatti, nella lettera di mandato di Gentiloni si legge: “Crescita inclusiva e sostenibilità ambientale devono andare di pari passo. Lei contribuirà̀ a trasformare il ciclo di governance economica del semestre europeo per farne uno strumento che integri gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite”.

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